岳林品質大觀園

行政與行政品質之探討

 

                                                         林公孚

一、前 言

本學會成立之初係以服務生產事業為主，其後擴大至服務業，如今更將政府機構納入服務範圍，故有將「行政品質」列為當月話題之舉。拙文談行政品質，係先釐清行政與管理間之關係，再深入探究行政一詞的內涵，進一步就行政功能、管制行政、行政倫理等方面，簡述其義，從而提出衡量行政品質四要素，以就正於讀者。

 

二、 行政或管理

  行政（administration）劍橋字典：「管制計畫或組織之運作所需的安排與工作」（the arrangements and tasks needed to control the operation of a plan or organization）管理（management）「某些事之管制與組織」（the control and organization of something）二者本質上，均指事物或工作之管制。

  行政或管理在理論與實務之應用上，有其異同。在管理理論領域內，Administration常被譯為「管理」例如：法國實業家費堯(Henri Fayol)的名著Administration Industrielle et Generale中譯皆為「一般與工業管理」，赫伯特 西蒙（Herbert A. Simon）名著Administrative behavior，1947年初版中譯為「行政行為」，1997年（四版）鍾漢清先生將它譯為「管理行為」，均無不可。

另一方面，在管理實務應用上，Administration一詞，用於政府部門時，常譯為「行政」，例如「公共行政」（Public Administration）係指用於公領域者，與它相應的「企業管理」（Business Management）係指用於商領域者。二者均含事物或工作管制之意。若硬要將它們予以區分，大概只有從其使用處著手了，此處且不談它。

 

三、行政的涵意與功能

行政學者魏勞畢（W. Willoughby）：「行政就是政府部門所管轄的事務」。政大吳定教授認為：「行政係指政府或公共團體的組織與人員，透過政策運作過程，採取各種管理方法，處理與公眾有關的事務，以完成政府機關任務與使命的所有活動。」

政府各機關部門之設置，係以保障人民生命財產，促進人民安居樂業為目的，需為民眾提供從他們出生前至其死亡後所需的服務，包括：胎兒時期的計劃生育，成長時期的各級教育，青壯期的就業、生活、居住、交通、娛樂、醫療、…，迄於死亡等，其範圍十分廣泛，可謂無處不在、無所不包。

政府行政機構應以服務民眾的觀念，來處理與公眾有關的事務，故行政機構的施政品質，對人民的生活品質影響甚大，必須建立行事的理論基礎，謹慎為之。

 1937年，古利克（L. Gulick）與尤偉克（L. Urwick）提出「行政原理」著重以機悈的效率觀，探究規範組織高層活動的方法，他們以行政七功能，包括：規劃（Planning）、組織（Organizing）、用人（Staffing）、指揮（Directing）、協調（Coordinating）、報告（Reporting）、預算（Budgeting）簡稱POSDCRB筆者認為尚須增加管制（Controlling）一項共八項，使其功能更為完備，其內容大致如下：

•   規劃：政府機構每年需提出年度施政計畫，作為施政的依據。
•   組織：政府依國家安全，人民福祉的需要，遵照依五權憲法，設行政、立法、司法考試，監察五院。在行政院下設立各種組織機構，諸如國防部、交通部、教育部、財政部、內政部、環保署、衛生署…等等，以推動政務。
•   用人：政府分官設職，建立文官制度，人員職等與升遷資格各有其明確規定，務期用人惟才，使賢能之士，各得其所。
•   指揮：組織與人員運作之成效，須靠卓越的指揮，才能發揮其應有的功能。
•   協調：許多政事須靠跨組織、跨部會通力合作才能成功，領導者須具備協調的能力，才能成事。
•  管制：欲期年度計畫徹底執行，必須採取嚴格的管制措施，才能收計日程功之效。
•   報告：政府使用納稅人之金錢，擬訂計畫辦事，需定期向民意機關（諸如立法院、縣、市議會）提出報告。
•   預算：依年度施政計算所需的金額編列預算，使政務能順利進行，執行預算等同於執行計畫。

  用上述八項行政功能，說明行政即「在制訂可行的計畫，建立合理的組織架構，運用有效的人力資源，經由適切的指揮、協調與管制，定期或適時地向有關單位、人員及大眾，報告妥善運用預算以執行業務之情形」，作為提升行政品質之用。

 

三、 管制行政

    管制行政（Regulatory Administration）是政府以公權力立法，管制任何會影響人民生命財產安全的商業活動，以保障人民生活品質，它是政府為民服務的另一項重要職能。學者研究其起源時有謂係源於1850年代美國的汽船檢查服務處（Steamboat Inspection Service）之設置，也有認為它係始於1887年所成立的洲際貿易委員會（Interstate Commerce Commission）所致。它究竟始於何時並不重要，重要的是它引發了七Ο年代與八Ο年代「管制行政」的蓬勃發展。許多保障人民生命安全的重要行政機構紛紛成立，諸如：食品與藥物管理署、聯邦航空署消費者產品安全委員會、…等。其目的在運用科技與工程的知識，來保障使用者對供應者所提供的產品、服務、過程及技術之安全。

除此之外，更有職業安全與健康管理署、平等就業機會委員會…等以保障人民就業權為目的的機構之設置，前者之任務係針對集體協商、工會組織、最低工資、工時等，提出對策並加以處理，後者則在防止因種族、膚色、宗教、血統等因素，使個人在就業與參加工會活動時，受到岐視。

 

五、 行政倫理有那些要求？

  依據美國行政學史坦因伯格（S.S. Steinberg）與奧斯騰（David T. Austern）兩人觀察公務人員在行政生活中，出現反倫理行為窘境者，達十四項之多，台大曹俊漢教授將它歸納為下列十項：

1、接受廠商邀請，

2、親屬任職應保持分離原則，

3、利用職權，

4、不當洩密的行為，

5、接受賄賂，

6、圖利他人，

7、挪用小額公款，

8、接受與過去職務有緊密關係的職務，

9、不當得利，

10、對同事不當行為打小報告。

  曹教授認為這些行為在行政機關中屢見不鮮，從法律規範觀點，有些似乎並沒有明顯觸法，但這種行為顯然並不合理，也違背了行政倫理。

 

六、 衡量行政品質四要素

   衡量行政品質，需建立一套客觀的衡量標準，筆者認為此標準需能就其應有的功能、作業程序與規範、所執行的管制行政、以及官員的行政倫理操守四者，由客觀公正組織，建立衡量準則以評定其優劣。

1.    行政八功能：包括規劃、組織、用人、指揮、協調、管制、報告、預算等八項，例如檢視規劃作業，是否目標清晰、由何人負責、需多少預算、何時完成、如何完成等，用人是否公正無私、適才適所。

2.    遵守程序與規範：政府各級行政官員確實依法行政，是否不做有違官紀與操守之事。

3.    管制行政：與人民生活息息相關的主管署諸如：環保署、衛生署、勞委會…等，負責人民職業安全及健康的主管機關，是否真正關心人民，做好為民把關的工作。

4.    重視行政倫理：政府各級行政機構有否制訂行政倫理準則，並由各單位首長以身作則，率先遵守，且逐級向下推行，以形成良好政風。

  

七、 我們政府的行政品質合格嗎？

這問題不容易回答，但我們可以分從行政功能、遵守程式與規範、管制行政、及重視行政倫理幾個面向，選擇我們生活中眾所關心的一些議題，採取發出問題的方式，讓讀者們自己評斷，它們是否在品質方面，符合我們的期待。

1、以抒解了學生的升學壓力的十年教改，改好了嗎？中研院李遠哲院長在上月（十）接受立委李敖大師質詢時，承認沒改好。但教育部范巽綠次長卻予以否認，認為教改是成功的，你的意見為何？

2、交通部的高鐵案，原採BOT政府零出資方案，如今承包商因資金短缺一再要求政府資金挹注，政府也指揮華航、中鋼，不惜修改規定，盡力配合，但其工程進度卻一再延誤。又如高雄捷運案，弊病重重，勞委會主委陳菊與高雄市代理市長陳其邁為此案雙雙去職，這種交通行政品質，你滿意嗎？

3、坪林交流道影響翡翠水庫水質與壽命，前環保署長郝龍斌因堅持不得開放，曾以辭職表示決心。前月（九）政府相關部會首長，基於宜蘭縣長選舉考量，一度採取限人數通過方式開放，這種行政管制的做法，你滿意嗎？

4、掌大權者常展現權力的傲慢，不依程序與規範，恣意為自己屬意的人士，安排政府公營事業機構，出任董事長，或使用總統座機，協助執政黨候選人競選，甚至將它作為兒子迎親之用，你認為合適嗎？

5、若機關首長不避瓜田李下之嫌，與民間企業領袖定期聚會，形成所謂“漢來幫”的傳聞，是否違背行政倫理，這種行為合適嗎？你的看法如何？

6、政府推動金融改革，因急功近利，產生小銀行兼併大銀行，圖利特定人士的現象，第二次金融改革，欲將中小企銀賤賣，各界為之譁然，你認為適當嗎？

7、政府以考試制度為國舉才，但考試委員與命題委員有受意識型態影響者，因而出現方言考題如考「孤不離衷」之含意，這種考題，無疑對某一特定族群考生有利。或用有區別敵友功能的考題如「試論律師性格與國家領導」，考試委員可從考生論點中知其意識型態，這種出題品質，你滿意嗎？

 

八、結語

行政品質的探討，就本學會言，尚是待開發的領域，因為談政府部門的行政品質，政治敏感度高，需有嚴謹的方法、確切的具體事實及客觀的衡量標準才能做好這項工作。筆者在這方面所收集的資料並不充份，只能以自己觀察所得，提出一些構想，設訂一些方法，希望拋磚引玉，好讓有意作進一步研究者之參考！

 

參考資料

1.     杜拉克 著 李田樹譯《杜拉克精選：管理篇》天下  2001.12

2.     許士軍  《許士軍談管理》天下  2004

3.     張緯良 著《管理學》雙葉書廊

4.     鍾漢清譯 赫伯特 西蒙著《管理行為》戴明學院

5.     曹俊漢 ＜行政文化中的倫理窘境與調適：理論與實證的分析＞行政管理論文選輯（第十三輯）

6.     林鍾沂 ＜美國的管制行政＞ 行政管理論文選輯（第十一輯）

 

＊    本文發表於94/11《品質月刊》